[却文睿]把握排污许可证制度与环评制度相互关系 促进环境质量改善

2017年12月28日 来源: 新余新闻网

把握排污许可证制度与环评制度相互关系

促进环境质量改善

新余市环保局 却文睿

环境影响评价制度与控制污染物排放许可制度都是我国污染源管理的重要制度。是以环境质量改善为核心的环境保护工作改革的主要方向,理解把握排污许可证制度与环评制度相互关系,实现环评制度和排污许可制度的有效衔接,对于指导做好我市建设项目环评审批和排污许可证核发工作,加强对建设项目事中事后监管,促进我市环境质量的改善及其重要。

《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《方案》)明确规定:“环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛,排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据,必须做好充分衔接, 实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证,环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证,其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。”这一规定非常符合环境影响评价制度与排污许可证制度的立法定位。《方案》提出的“环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证,其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据”是对环评与排污许可制度的重新定位,是建立在环境质量改善的管理目标基础之上的环境管理制度体系。今后,固定污染源的环境管理将以排污许可证制度为核心,而实施排污许可等环境监管制度的技术依据则是经过批准的环评文件及其批复决定。可以确切说:两个制度就是实现对固定污染源从污染预防到污染管控的全过程监管,环评管准入和污染及措施清单,排污许可管运营和指导事中事后监管。

一、环评制度应根据排污许可证制度的推进深入,及时做内容和方法上的调整。环评制度重点关注新建项目选址布局、项目可能产生的环境影响和拟采取的污染防治措施。排污许可与环评在污染物排放上进行衔接。在时间节点上,新建污染源必须在产生实际排污行为之前申领排污许可证;在内容要求上,环境影响评价审批文件中与污染物排放相关内容要纳入排污许可证;在环境监管上,对需要开展环境影响后评价的,排污单位排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的主要依据。但是要严格防范排污许可证管理与环境影响评价文件的审批管理不能有效地结合起来。环评与企业建设、生产和运营中的污染物排放监督管理严重脱节,排污许可证未完全体现环评报告书关于该建设项目废气排放的所有要求,而仅是在适用的浓度控制标准方面符合环评文件及其批准决定。环评与企业后续环境管理“两张皮”,极大地制约了环评制度预防作用的进一步延伸。清单和预防作用无从谈起。此外,在排污许可证核发管理中,环保部门虽然要注意核发的排污许可证与建设项目环评文件及其批准文件在管理要求上的一致性与衔接性,但这种衔接不一定要全面的衔接,重点应关注排污许可证是企业真实情况的反映。因为,一方面企业根据市场的需求变化进行调整生产是必然的,另一方面只要其不是属于重大变化是可以接受的。

二、环评文件及其批件中提出的建设项目污染物排放总量控制指标和防治措施及排放方式应成为排污许可证中重要内容。《方案》明确规定:“通过实施排污许可制,落实企事业单位污染物排放总量控制要求,逐步实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变,控制的范围逐渐统一到固定污染源。”过去污染物排放总量控制,主要采用在各级政府间通过指令性计划逐级分解总量控制指标的方式,对特定污染物设定五年减排目标,再在各级政府间分解落实。而现行排污许可证制度是各地政府通过排污许可证的方式,将本级政府承担的污染物减排指标分配给企业事业单位,严格控制污染物的排放总量。而对单个固定污染源的污染物排放量进行控制应当服务于该地区重点污染物排放总量控制的整体目标,一个行政区域的某重点污染物排放总量整体目标又来源于区域环境质量监测结果,近年国家在环境质量监测监控上做了相当大的改革,监测监察事权的上收,确保区域环境质量监测结果真实反映,这也是某污染物区域超标,对区域性限批和总量削减计划的提出基础。甚至据此督促当地政府分解总量削减计划,落实到具体相关企业的依据。充分保证当地人民政府对环境质量负责的落实。

此外,建设项目环境影响评价文件在污染物排放方面除应精确核算污染源的污染物排放总量,还应对排污口设置、排污去向、排放浓度、污染物排放的监测和报告要求等作出详尽的规定;相应的,排污许可证应当将建设项目环境影响评价文件及其批件中提出的上述管理要求予以全面和准确的体现。完成预测和清单责任。

三、环评文件应明确企业切实可行的“自证守法”管理要求,落实企业的主体责任,也应为环保部门事中事后监管提供凭据。排污许可制度改革的目的之一,就是要进一步厘清政府、企业之间的责任,政府对企业不再进行“家长式”和“保姆式”监督把关。关键在于企业如何通过排污许可证落实自证守法的内容承担主体责任。这是确保改革的关键。环境影响评价文件虽能预测和预防建设项目在将来的建设和运营过程中可能对环境造成的危害,并对污染源提出若干具体的管理要求,但毕竟不是最后企业运营和排污真实情况的反映。实施排污许可证改革,推行“一证式”管理,衔接环境影响评价管理制度,要有利于规范监管执法行为,推动企业从“要我守法”向“我要守法”转变,两个制度就必须衔接好,考虑排污许可证制度改革之处,推进铺开和中小微企业的接受能力,应该明确针对该企业的建设项目生产工艺和排污特点提出就自行监测、自我记录、定期报告、信息公开等自证守法要求,明确将污染管控落实到每一个排放口,管理更加精准,措施更加具体。使得企业须接受更严的环境监管,担起更实更细的环保主体责任。这样排污许可证作为企业事业单位排放污染物的唯一合法凭证,也将成为环保部门对企业事业单位环境行为进行个性化监督与执法重要依据,在进行环保执法时具有更强的针对性。只要对违法违规排污行为进行精准打击,就能有效控制和减少污染物排放。

当然寄望于持证企业“自行监测、自我记录、自证守法”,那恐怕是靠不住也不现实的。能否发挥应有效用,必要的监管问责机制不能少,要加大建设项目事中事后的执法监管和处罚力度,提高违规成本并建立并完善环境公益诉讼制度;要建立环境信息统一发布制度,促进公众参与;完善环境质量监测网络,加大环境监管督察制度,增强各级地方政府强化环境监管的动力,建立以环境质量为核心的考核制度。

综上所述,建设项目环境影响评价与排污许可证制度的关系应该是前后一致的承接关系,两个制度就是实现对固定污染源从污染预防到污染管控的全过程监管,环评管准入和污染及措施清单,排污许可管运营和指导事中事后监管。是落实环境监管的重要凭据,实现环境质量改善的重要手段。

[责任编辑:邓彬]
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